建构我国政府奖励法律制度
2025-01-07
作者：冉富强
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
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《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。”近年来，税收优惠、财政补贴、规费减免、产业扶持、招商奖励是各级政府特别是地方政府经常使用的激励性措施，有助于促进产业升级、增强经济社会内生动力。然而，由于在国家层面缺乏基本的政府财政性奖励法律制度，地方政府的奖励设定与颁授出现一些亟待解决的问题，各地法院也出现一定的“同案异判”现象。解决上述问题的关键是尽快构建政府财政性奖励基本的法律制度，以落实宪法奖励规范，将各级各类政府奖励全面纳入法治轨道。
提升立法效能 减少规范冲突
新时代立法工作不仅要统筹立法数量，更要关注立法质量。如何从立法技术和立法规划上整合多种立法目标，协调各种利益关系，最大限度节省立法成本、提高立法效能，是立法机关需要通盘考虑的事项。当前，通过检索发现，除宪法奖励规范以外，我国有《科学技术进步法》《教育法》《食品安全法》等130多部法律涉及政府奖励，有《公平竞争审查条例》《国家科学技术奖励条例》《生态保护补偿条例》等180多部行政法规涉及政府奖励，地方政府也制定了大量有关政府奖励的规范性文件。但是，上述政府奖励“法规范”并非都有法律依据或法律授权。按照《立法法》相关规定，一般性法规范应由法律来创造，非经法律授权，行政机关不得制定一般性法规范。狭义的法律应当是全国人大及其常委会按照立法程序制定的法规范，它不仅是调整社会主体权利和义务的规范，也是影响、提升社会主体地位的规范。因此，我国亟待构建政府奖励法律制度，以便为政府奖励单行法、政府奖励行政法规以及地方性法规提供基本的政府奖励“法规范”。
我国没有政府奖励基本的法律制度，导致各类立法主体在制定政府奖励规则时，难免出现规范之间的内部冲突。因政府奖励制度的侧重点不同、参与起草的部门不同、审议的人员不同、制定的时间及背景不同，对同一事项的规定难免产生一定差异。比如，《土地管理法》第8条、《基本农田保护条例》第7条，虽然都是土地管理事项的政府奖励，但二者存在明显差异，《土地管理法》第8条奖励的对象是“保护、开发、利用与科研等”行为，《基本农田保护条例》第7条奖励的对象是“保护行为”。即使是同一政府层级内不同工作部门制定的政府奖励规范性文件，也可能会存在一定冲突。比如，政府某工作部门设定的政府奖励，可能会被具体实施部门以缺乏政府预算为由而拒绝执行。
此外，一些政府奖励法律法规的规定较为笼统和原则，使用了一些不确定法律概念或“无固定内容和标准的一般性条款”。例如《野生动物保护法》第9条、《产品质量法》第6条、《环境保护法》第11条、《节约用水条例》第42条、《城市市容和环境卫生管理条例》第8条、《广西壮族自治区技术市场管理条例》第36条、《银川市城市供水节水条例》第45条等法律法规均将“成绩显著”作为主管部门给予公民奖励的条件；《反洗钱法》第11条、《农业技术推广法》第8条、《烈士褒扬条例》第7条、《保安服务管理条例》第7条、《厦门经济特区法律援助条例》第6条（待施行）、《达州市传统村落保护与利用条例》第9条等法律法规均将“突出贡献”作为给予公民奖励的基本条件。但是，何谓“成绩显著”？“突出贡献”的标准是什么？什么样的成绩才能界定为“成绩显著”或“突出贡献”等，则需要由各级政府及其工作人员裁量而定。依据行政法基本原理，不仅干预行政行为需要受到法律规范的规制，非强制行政行为也要受到法律的约束，以防止政府奖励成为不受约束的“行政裁量权”。为了消除奖励规范之间不必要的冲突与模糊，明晰政府奖励的设定标准与颁授条件，有必要构建政府奖励基本的法律制度。
推动政府奖励依法设定和实施
自新公共管理运动、新治理和新公共服务运动兴起以来，政府服务和社会管理方面的法治化进程也随之开启。在我国，服务型政府建设的提出和启动，要求我们不仅要实现行政处罚、行政许可与行政强制等干预行政的法治化，而且要致力于服务行政与奖励行政的法治化，厘定服务型政府的法定义务、确立服务型政府的运行规则、创建行政相对人的救济渠道，等等。当下，我们已经在行政许可、行政处罚、行政强制领域实现有法可依。但实践中广泛存在的非处罚、非许可、非强制等行政决定依然缺乏相关法律依据，诸如税收优惠、财政补贴、规费减免等政府奖励的设定即是如此。在“管制型”政府向“服务型”政府的转型过程中，“科教兴国、人才强国”战略的实施、生态文明的推进以及中国式现代化的实现，都需要统领性的政府奖励法律制度调整各级各类政府奖励设定。
政府财政奖励法律关系关涉政府机构与社会主体之间的权利义务关系。对于政府而言，其享有法定的政府奖励设定与实施权力；其他社会主体则享有获得、接受政府奖励的权利。从全面依法治国的角度来说，虽然法治并不排除行政机关与司法机关拥有必要的自由裁量权，但没有任何自由裁量权可以合法地不受约束。在当代中国，有效控制各级政府及官员实施政府奖励自由裁量的路径还是法律制度构建。政府奖励法律制度应当明确政府奖励实施的基本原则、实体标准、程序机制与救济机制等核心问题，使各级政府及其部门奖励活动依法实施。
当然，政府奖励法律制度的构建并未从根本上消除政府部门及其工作人员的自由裁量。事实上，“裁量权总是与制定规则的权力相伴而无须单独赋予”。但是，行政机关行使自由裁量既要受到政府奖励法律原则与正当程序的规制，也要受到人民法院的司法监督（如行政诉讼等）。
依法保障奖励相对人合法权益
构建政府奖励法律制度，不仅有利于约束政府奖励设定权、执行权，也有利于依法保障政府奖励相对人的合法权益。有了政府奖励基本的法律制度，政府奖励相对人就可以要求政府奖励设定遵循相应的法律规定，督促政府奖励依据相应程序、步骤实施，推动政府奖励自觉接受社会各界的监督。同时，政府奖励的相对人有权依照法律规定启动公力救济，对那些未履行奖励法律规定、行政协议或政府承诺的地方政府或行政机构，有权向人民法院提起行政诉讼。
十四届全国人大常委会的立法规划虽然已经将“见义勇为人员奖励和保障法”作为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，但“政府奖励法”并未出现在“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”中。事实上，政府奖励基本的法律制度构建将从根本上改变我国政府财政奖励领域缺乏国家立法统领的局面，提升政府及公众在政府奖励领域的法治意识。政府奖励基本的法律制度构建呼唤在适当时机制定一部国家层面统一的“政府奖励法”。
（作者系河南财经政法大学法学院院长、教授）
转载请注明来源：中国社会科学网【编辑：王博（报纸） 齐泽垚（网络）】
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